海外看世界》《臺灣政策法》流產是可能的結果(孫太一)

海外看世界》《臺灣政策法》流產是可能的結果(孫太一)

美國衆議院共和黨多位議員於28日(當地時間)提出衆院版《臺灣政策法》草案。(新華社)

美國有對中方警告置若罔聞的傳統。新中國剛成立僅1年後的1950年10月,周恩來總理就通過印度大使向美方傳遞清晰資訊:「如果在朝鮮半島的美軍穿過三八線,中國會派兵幫助朝鮮。」當時因爲麥卡錫主義已經將美國政府內部懂中國的官員、專家基本剔除,美方沒有對中方的警告認真對待,認爲北京不敢這麼做,只是在虛張聲勢。而且美國認爲中國只是蘇聯掌控的共產主義小老弟,而蘇聯沒有準備好爲了朝鮮發起一次世界大戰。所以美方認爲中蘇都不會軍事幹預半島的局勢。後面的故事大家都知道了。

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72年後的當下,不顧北京的明確反對,華盛頓當地時間9月14日下午,美參議院外交關係委員會以17票贊成5人反對的票數通過了被修改後的《2022年臺灣政策法案》,將此法案正式提上了日程。而一週之後,因爲嫌參議院的版本過於溫和,衆議院外委會通過了一個比參議院更爲強硬的版本。中方無論是在私底下還是在公開的講話、研討中都已經向美方警告了此法案一旦通過其後果的嚴重性,尤其是它可能會觸發「第五次臺海危機」,但美方彷彿又一次對這樣的警告熟視無睹。這當中很大程度上可能源於美方在橫、縱兩方面的挑戰—橫向挑戰在於府院之間缺乏有效協調對華政策的機制,縱向挑戰在於時間軸上美方總是隨着場景、內外因素的變化而無法落腳於穩定的對華戰略。

府院之間的橫向挑戰

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在《臺灣政策法》這個議題上,拜登白宮與國會兩黨議員是有較大分歧的。早在今年春天該法案還在被醞釀之中時,白宮就已經表現出警惕。而在今年8月尤其是在裴洛西訪問臺灣之後,白宮更是直接出面干預希望叫停或延遲該法案。除了不想讓已處於水深火熱之中(當時拜登民調出現歷史新低)的民主黨政府被迫要分散精力去應對新的重大挑戰、升級中美摩擦外,拜登團隊同樣希望把注意力放在推進幾項未完成的國內議案上,以爲中期選舉的路演、造勢做準備。公開高調地反對該法案對拜登政府而言無疑會是政治自殺,因爲共和黨顯然會在中期選舉前的關鍵時期將其抓住不放,炒作民主黨對華軟弱。因此,拜登政府退一步求其次,在私底下積極遊說兩黨官員。

這樣的遊說直接導致議案在8月被擱置,而被放到9月再重啓討論。以沙利文爲首的白宮國安委更是直接干預參院外委會的討論,並希望即使在議案被外委會通過後,參議院多數派領袖舒默能繼續拖延參議院的投票。拜登白宮並不友華,但在關乎全球局勢且潛在有損於美國自身利益的話題上,其團隊仍有多元的聲音。哪怕被外界視爲對華鷹派的沙利文團隊,也將法案中的內容歸爲兩類,一類爲象徵性的只會激怒北京而不會對臺灣防禦起到任何實質作用也不符合美國實際利益的;另一類則是能實際加強臺灣防禦,尤其是增強其應對大陸的非對稱實力的。沙利文團隊的目標是讓第一類的內容能夠最終被去掉或至少被淡化,而將第二類的內容打包放入國防授權法案之中,既保證這一部分條款能最終通過,又同時創造不再推進《臺灣政策法案》的動機,讓其餘的條款最終無法或無需被通過。

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當然,正如我此前在「海看快評」文章《中美摩擦可能會源於美國的制度缺陷》中提到的那樣,國會議員並沒有白宮那麼多的顧慮。畢竟不是政策的執行方,一旦出現問題,他們總可以將責任推到白宮身上,認爲是「執行不力」所造成的。所以,雖然參議院(以及其外委會)由民主黨自己控制,沙利文團隊只換來了一個經過修改的「替代修正案」。外委會主席梅嫩德斯認爲已經對沙利文團隊做出重大讓步,比如「美國在臺協會」臺北辦事處長的任命不再要求像美國駐外大使那樣由參議院覈准,以避免被大陸解讀爲升級了美臺外交關係;臺北經文處更名也從強制「要求」變成建議性的「國會意見」(sense of congress),這樣白宮就沒有實際的約束必須要進行更名;議案調整了針對大陸的制裁條款,對美國政府的強制性更少、靈活性更大了。同樣看了參院版本的衆院外委會覺得參院讓步太大,所以還特地自己通過了一個更強硬的版本,以作爲接下來斡旋、修改內容的籌碼。但無論使用哪個版本或將版本進行修改,這種換湯不換藥的調整,最終反倒會讓接下來需要投票的參衆兩院議員認爲美方已做出一定讓步,中方應該不會怎麼樣了的錯覺,忽視警告以及事態的嚴重性。

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時間軸上的縱向挑戰

美國在歷史上對亞洲、對中國的戰略一直是上下起伏、若即若離的,行動往往跟不上想法,戰略往往受到環境及突發事件牽制。19世紀末美國希望加強外交和軍事投入來探索亞洲,尤其是希望既阻止霸權在亞洲崛起又維持與中國貿易的意願隨着大蕭條的來臨而中斷。即使在「珍珠港事件」之後,美國依舊認爲重心在歐洲,要先解決納粹德國,再來對付亞洲議題。朝鮮戰爭的爆發讓美國再次對亞洲有所重視,除了出兵干預半島外,美國還直接干預臺海,對臺灣進行公開的支持和後勤保障。第一次臺海危機(1954-55)發生的時候,艾森豪政府的國務卿杜勒斯還表示美國考慮用核武器來解決危機;第二次臺海危機(1958)發生後,美方又進一步向臺灣運送武器,加強在臺灣附近的軍事存在。而之後的越戰,美軍更是進一步加大了對中國周邊地區的投入,直到尼克森重回「均勢」邏輯,採取更務實的外交政策,美對華壓力又略有減弱。而冷戰結束之後,美高層又重新將崛起中的中國視爲威脅,希望通過與亞洲盟友的合作來遏制中國,直到9/11發生而將目光轉向了中東。自歐巴馬政府以來,美國又開始「重返亞太」,並不斷打臺灣牌,又一次嘗試向中方施加壓力。

當前美國的對華態度和工具與歷史上的高壓時期有較大的相似之處。比如朝鮮戰爭到越南戰爭之間的這個時期,軍事上,美國對地區加強幹預並在日本、韓國、菲律賓以及臺灣地區維持軍事基地做法,與今天的頻繁的「航行自由行動」、加強與菲律賓的合作、在南太島國阻止中國影響力擴張的做法頗爲相似;經濟上,美國當年利用其市場優勢推動《關稅與貿易總協定》(GATT)來削弱中國在經濟上的吸引力的做法,與前幾年推動《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)自身加入擱淺後改而當下換用《印太經濟框架》(IPEF)來試圖提升中國與周邊國家貿易的門檻,並將中國排斥在制定21世紀經貿規則的大門外的操作大同小異;外交上,美國當年與日本、澳大利亞、紐西蘭、韓國、泰國發展「輪轂輪輻」架構與今天的推動澳英美三方聯盟(AUKUS)、四邊安全對話機制(QUAD)、五眼聯盟(Five Eyes)、七國集團(G7)等小團體來圍堵中國殊途同歸。

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但即使是在這樣的「高壓」時期,美國對亞洲的行動依舊是舉棋不定,混亂而往往受到各種臨時因素牽制的。朝鮮戰爭給美國的啓示是要麼不參戰,要參戰就要盡全力,否則混亂而無章法的高壓干預只能註定是失敗的。到了越南戰爭,美國盡了全力,卻迎來了徹底的失敗。這不僅使美國瞭解了自身實力的邊界,也讓美國之後對如何幹預、要不要干預中國大陸周邊的挑戰無法下結論。很多人不解拜登爲什麼屢屢要口誤表示說一旦大陸武統美國會協防颱灣而白宮團隊又多次闢謠表示美國的「一中政策」沒變。事實上,白宮應該仍舊沒有想好究竟應該如何幹預、怎麼幹預臺海局勢,畢竟如果只能在朝鮮戰爭和越南戰爭的結果當中選,對美國而言沒有好的選擇。美方只能希望衝突不要升級、戰爭不要發生。但對亞洲對中國政策「上下起伏、若即若離」的大背景勢必讓美國無法在穩定的對華政策上落腳。

法案流產是可能的結果

美國在橫、縱兩個方面的挑戰對其制定和落實穩定而有成效的對華政策造成了很大的阻力,但在《臺灣政策法》這個具體的議題上,這種挑戰或許反倒會成爲法案順利通過的障礙。因爲中期選舉臨近,美國國會要在中期選舉之前通過議案的視窗主要在9月,一旦到了10月,議員們就會各自分頭到選區拜票,也就幾乎不可能再通過新的議案了。而中期選舉結束回來之後,除了要儘快通過財年已經開始的《國防授權法案》以及新財年預算,其他還有三項重要的議案正在推進中。這裡面,除了《臺灣政策法案》外,還有曼欽想推動、原來要加入《削減通脹法案》卻最終被剔除的「能源改革專案許可程式」,以及涉及同性婚姻保障的法案。這兩項法案當前都遇到一些阻力,而民主黨因爲這兩個議案的重要性也願意花更多時間去討論斡旋。再加上拜登政府對《臺灣政策法案》的進一步阻撓,該法案很有可能在接下來被擱置,等到2023年1月新一屆國會議員到達後再考慮是否重拾。而在這個過程中,沙利文團隊可能會繼續遊說各方,將《臺灣政策法案》中對臺灣的安全援助內容打包裝入國防授權法案當中,使得繼續推進法案中剩下的內容失去動力。

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與此同時,因爲時間縱軸上已經存在的,以及可能新出現的突發事件和重大待解決議題——比如通貨膨脹、不平等、女性權利、種族關係、控槍、移民等話題,美國當前很難聚焦臺海,也更沒有精力和資源去應對潛在危機發生之後的挑戰。因此,美對華政策的橫縱挑戰讓中美關係很難迅速走出當前陰影,卻也同時能在一定程度上避免中美關係進一步惡化。(作者爲美國克里斯多夫紐波特大學政治科學系助理教授)

(本文來源《海外看世界》,標題原爲「美對華政策的橫縱挑戰」,授權中時新聞網刊登)

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